從歐洲森林遊憩規劃體制看台灣的「界外遊憩」

台灣的森林，尤指林業及自然保育署（以下簡稱林業保育署）轄下且不處於保護區內的國有林地，過去曾因為遊憩需求大增而傳出不少負面新聞，如擁擠、垃圾、汙染水源、業者無主管機關等，然而適用的主要法規《森林法》卻是應運產銷木材的林業而生，故難以基於現行體制應對遊憩需求與問題。本論文將參照歐洲的森林遊憩規畫，與台灣的法規、政策與環境互相比較，並提出可能的改善方向。

台灣的森林，尤指林業及自然保育署（以下簡稱林業保育署）轄下且不處於保護區內的國有林地，過去曾因為遊憩需求大增而傳出不少負面新聞，如擁擠、垃圾、汙染水源、業者無主管機關等，然而適用的主要法規《森林法》卻是應運產銷木材的林業而生，故難以基於現行體制應對遊憩需求與問題。本論文將參照歐洲的森林遊憩規畫，與台灣的法規、政策與環境互相比較，並提出可能的改善方向。

一、背景

台灣的林業史可分為以木材生產為主的「開採林業」、以林相變更造林為主的「育成林業」、以國土保安為主的「公益林業」、以自然保育為主的「生態林業」等四階段，目前則以森林保護及永續經營的「永續林業」為政策重心（黃裕星，2015）。細觀台灣當今的《森林法》，不難發現即使政府早在上世紀1991年便全面禁伐天然林，森林的經營與管理層面上仍以保育與國土保安為主，唯一與正式遊憩體制相關的唯有森林遊樂區，對於以外的森林區域則是鞭長莫及，缺乏管理多元遊憩行為的法源。換句話說，現行體制對森林遊憩功能的視野，僅限於需要遊樂設施、事業的區域。2019年，COVID-19全球大流行使民眾出國困難，導致一波被媒體稱為「國旅大爆發」的現象，也蔓延到了登山健行活動之上，如嘉明湖的替代路線戒茂斯即傳出大量人潮聚集高山營地的新聞。有鑑於此，行政院農業委員會於2021年公告《森林法》部分條文修正草案，其中17條之2新增了針對遊憩活動的總量管制條文。

雖然遊憩上的總量管制、承載量或類似的概念起初被視為一種最後手段（Hendee 1974），但面臨日益增加的訪客數量與遊憩衝擊，限制措施在所難免，《森林法》草案亦反映了這一點。然而檢視承載量的本質，充其量只是控制進入的人數與方式，而且「避免過度及不當之遊憩行為，造成森林環境不可回復之影響」（農業部，2021），即指保護標的是森林環境，且視遊憩行為為一種負面影響。對於如何協調大眾對於森林的遊憩需求與環境影響，乃至遊憩在森林育樂區、自然保護區之外的經營管理方法與遊憩品質的保障方法，草案亦無多加著墨。 在台灣永續林業的框架底下，政策推動重點分為（一）天然林妥善保護，人工林永續利用，以及（二）發展國家永續旅遊軸帶計畫，後者尤和遊憩活動息息相關，但整合的目標不外乎仍是現有設施，如國家森林遊樂區、步道系統、林業軌道設施、林業文化園區、平地森林園區等，抑或是重視森林療癒功能（林華慶，2017），沒有特別提到該如何看待並處理體制外的森林遊憩議題。

二、歐洲的林業與戶外遊憩簡介

身為現代科學林業的創始地，歐洲自18世紀起即視生產木材為林業的唯一目標，影響了森林經營的體制與文化，然而上世紀末各國逐步邁向多目標經營，即在木材之外尚有自然與生物多樣性保護、水資源管理與遊憩。「永續森林管理（Sustainable Forest Management, SFM）」支持著經濟、環境、社會三個領域的永續發展，其中森林的社會功能尤以遊憩為重，於千禧年後便開始獲得政府重視（European Communities 2002, 2003）。

從歐洲的視角出發，Bell 與Petursson（2009）指出森林遊憩與自然旅遊（Nature Tourism）是一體兩面的存在。在人口最多與都市化最高的歐洲國家，森林和都會綠地經常是大眾唯一能接觸自然的地方，所以瞭解從森林遊憩中能獲得什麼好處相當重要，忽視這些好處的經濟價值將會削弱森林在土地使用和空間規劃上的位置。另外針對森林遊憩壓力的議題，學者則指出需要建立遊憩使用強度的相關數據，以及大眾在造訪期間的行為。對於鄰近大量都會人口的新林場，在建立之初就考量到了遊憩需求，但人們對森林的需求為何仍是謎團，特別是少數族群。舉例來說，人口日益老化的歐洲帶來了新挑戰，如最近躋身「長者」的人們擁有時間與金錢，但體能卻不佳且有特別需要；較貧窮的人民也會與富裕人民不同，更需要設施位於容易造訪的地方。再者，由於遊客對自然環境的期待各有不同，森林規畫應包括遊客對自然旅遊場域地景的偏好，這即代表著需要修正當前以生產木材為主的森林管理作法。開發與維護不良的設施可能會降低吸引人們造訪的價值，過度使用也可能造成環境退化，所以森林遊憩與旅遊必須在場地和森林兩個層面上都達成永續性。

歷史上來看，如今我們所知的遊憩是工業化社會的產品，森林遊憩則可追溯到中世紀貴族的狩獵活動。旅遊風潮從18世紀興起，富裕階級藉著壯遊（grand tour）跨越阿爾卑斯山，體驗自然之壯美，也與山峰、湖泊、海岸、森林等地景息息相關。中產階級的遊憩以19世紀興築鐵路為起始，爆發於第二次世界大戰後的公路網與私家車崛起，森林遊憩也從舊時的狩獵擴張到健行與賞景。時至千禧年後，森林的社會功能越來越受到重視，即透過遊憩賦予人民健康與福祉， Pröbstl et al.（2009）指出，歐洲的多功能森林規劃約莫從1970年代起始，森林廣大、私有林不開放、戶外遊憩需求高的美國可以讓遊憩成為部分區域中最優先的項目，但歐洲較小的森林、漫遊權（everyman’s right）普及、對森林的多樣需求則意味著無法以同樣的方式規劃。即使可能賦予優先程度的不同，也應該在所有地方都考慮諸如水土保持、遊憩、保育的各種功能。大體而言，歐洲森林的遊憩規畫比起實務上營運，更集中於策略，這即暗示了多數歐洲國家在規劃遊憩時會執行如定義願景與目標、定義目標的公眾參與、盤點生態環境狀況和略加調查社會情勢。 歐洲森林遊憩相關的研究涵蓋範圍甚廣，從評估森林遊憩與自然旅遊的經濟與社會益處、整合森林遊憩與自然旅遊至鄉村經濟、開發森林遊憩與自然旅遊的工具、監測森林遊憩的需求、評估與規畫森林遊憩與自然旅遊的機會供應、森林遊憩與自然旅遊的策略性規畫、遊憩規劃流程到遊憩與自然旅遊的場地規畫與設計皆有，本論文將選用實務上較符合台灣目前森林遊憩情況（即森林遊樂區或現行規範體制外的遊憩行為）所需的主題，並在以下簡單介紹其論述與作法。

（一）森林遊憩需求的監測

即便歐洲國家的戶外遊憩已是一項傳統，管理森林遊憩活動的政策仍在發展之中，而及時掌握森林的使用數據與遊憩活動的重要性是決策的基礎。雖然能為地方帶來收入的自然旅遊常被認為是自然資源的正向使用方式，如果當局不知道遊客與地方的使用情況而置之不理，即可能產生反效果。由於歐洲的永續森林管理看重森林的社會功能，例如歐洲森林保護部長級會議（MCPFE）報告即記述了多種遊憩相關且需要監測的指標（Forest Europe, 2020），故在政治上可以說受到一定的關注。 Sievänen et al.（2009）發現，國家森林計畫是否重視遊憩，會受到森林覆蓋率、與都會區距離、林業是否發達的影響， 而且由於多數歐洲國家皆開放森林供大眾遊憩，所以通行權議題比不上社會需求議題重要 ── 只要新的戶外遊憩機會、基礎建設、使用情況等持續未受確認或是遭到忽視，限制通行權也可能無法保障自然資源的永續利用。至於遊憩監測需要收集的資料，進行的方式可以是面對面訪問、電話訪問、問卷調查或以上的組合，詳情可見下表：

表一：遊憩監測需要收集的使用者資訊

其餘的重要事項尚有人次統計，分為間接與直接兩種方式：

表二：人次統計的方式

雖然歐洲國家對調查所需的定義（如「遊憩使用」的定義）與範圍（如遊憩活動的種類）皆有自己的作法，但可以確定大多皆有做過全國性的遊憩家戶調查計畫以及地方性的場域調查，尤其是北歐和中歐最為盛行。在結論中他們也指出，如欲開發遊憩服務與其他基礎建設並協助前往森林遊憩的大眾，就需要遊憩方面的資料，同時也能保護自然資源不受遊憩活動損傷。（Sievänen et al., 2009）

（二）評估與規畫森林遊憩與自然旅遊的機會供應

遊憩的供應是由可用場域與提供的設施所構成，以本文的主題而言，場域就是山脈與森林等自然環境，設施則是提供給遊客的裝置物，如停車場、烤肉區、露營地、步道、自然導覽等。在Skov-Petersen & Goossen（2009）基於歐洲科技研究合作網路（COST）Action E33問卷調查的研究顯示，評估與規劃可以從可及性（accessibility）、遊憩設施盤點、國家遊憩設施資訊系統做起，可及性分為森林資源的物理可及性和法規可及性。評估物理可及性需要三種資訊：（一）設施的地點（森林）、（二）使用者的地點（人口）、（三）交通基礎設施，在較全面的分析中通常表現為數位道路網；而在類似情況下，則可能以簡單的歐氏距離作為交通成本的替代指標。

實際操作中，物理可及性會用歐洲環境資訊協調體系（CORINE）選出森林區域，人口估算係依據歐洲環境資訊協調體系土地覆蓋分類及 NUTS-X 層級1（EEA, 2011）。在分析中，選取一個 50 x 50 公里的「視窗」作為單位。第一步是將整個研究區域內，每個 100 x 100 公尺人口網格方塊周圍 25 公里範圍內的森林數量加總，然後選擇以距人口中心 25 公里的距離，旨在反映一次典型的一日遊。這樣的分析可作為評估哪些森林區域實際上適合從人們家中出發進行休閒活動的起點。（Skov-Petersen, 2008） Skov-Petersen & Goossen（2009）也介紹了遊憩設施盤點，認為最初為設施管理而建立並維護的資料庫與名冊，亦可成為使用者資訊與行銷的一部分，至於收集與維護遊憩設施的資訊的主因是：（一）為了活動報告與設施管理的一般「存量管理」，管理者與管理機構需要對設施進行基本登錄，（二）管理者與擁有者則希望向使用者提供設施資訊，從而介紹他們所提供的休閒機會。最後，若是與需求監測結合，這類調查有助於管理者將新的投資導向最合適的林地、森林經營與相關設施地點，以滿足特定地區的需求。這不僅在策略規劃層面上具有價值，對於單一森林經營單位的規劃也同樣重要。

（三）森林遊憩與自然旅遊的策略性規畫

策略指的是設計來實現某個目標的長期行動計畫，而目標可以是解決一個或是多個問題。但在著手之前，尚需要定義問題並探究策略性規劃中的潛在議題，常用的方法有SWOT和PEST分析法。歐盟執委會（European Commission）的策略性環境評估2001/42/EC定義了政府層面的策略計畫，而需要評估的策略計畫為：由國家、區域或地方層級的主管機關擬定及／或採納的計畫或措施，或由主管機關擬定，並透過議會或政府的立法程序予以採納者；以及依據立法、規範性或行政性規定所要求的計畫或措施。策略性環境評估即意味著要準備環境報告、執行諮詢、決策時考慮環境報告和諮詢結果、提供決策的資訊（European Parliament & Council of the European Union, 2001）。

若是與森林遊憩與自然旅遊規畫結合，Bell, Cieszewka & Castro（2009）除了指出策略性規劃的時長為5到15或20年，還列出了三種類型：第一種是基於林業的規劃系統，將考量森林的所有面向，而遊憩與旅遊僅是需要納入考量並與其他面向平衡；第二種是制定特定的遊憩策略，可能只套用於森林或更廣的土地使用類型，例如水域、泥炭沼地、山域和海岸，在此情境中，重點是將遊憩視為一種特定的資源價值，目標可能是釐清哪些地區最適合發展何種類型的用途，並作為長期規劃的依據；第三種是由觀光機構制定策略，除涵蓋多元發展主題外，亦將自然旅遊與森林遊憩納入其中，並與林業或鄉村管理單位協同合作，以推動相關發展。同時他們也表示，雖然遊憩或觀光領頭的策略亦不見得會與生產木材、水資源與空氣淨化、生物多樣性保護等策略衝突，一些類型的遊憩活動的確可能與其他形式的管理不相容，例如生態多樣性保護，因此必須多少要整合各種策略。規劃者需要衡量森林的遊憩用途與其他利用方式相比的重要性，也要判斷不同地區的森林在休閒、遊憩與觀光上的價值。每一項森林遊憩策略不僅要在社會脈絡中評估，也要考量其經濟效益，特別是觀光帶來的影響。森林策略與休閒觀光策略未必需要同時制定，但在不同國家或地區情境下，兩者的結果往往彼此影響。

歐洲的森林文化可分為北方、西北、中部、南方四個區域，但環境條件（森林面積、山脈）可與台灣相比的唯有北方與中部，北部包括挪威、大部分的瑞典、阿沙尼亞、拉脫維亞和北俄羅斯，中部是法國中部、比利時、德國、奧地利、瑞士、北義大利、捷克、斯洛伐克、匈牙利、波蘭、立陶宛、羅馬尼亞、斯洛文尼亞、一部分塞爾維亞和保加利亞，並延伸到白俄羅斯、摩爾多瓦、烏克蘭。北方的主要城市周圍皆是延綿至都會區之外的大片森林，且因為有私有地通行權的緣故，民眾喜好在鄉間和森林中享受假期，再加上人口不多導致森林遭受壓力有限，型態偏向小團體和家庭團體，與追求自由和孤寂感（solitude）的欲望，讓北方的森林遊憩和自然旅遊規劃取向不同於其他地區。至於中部地區，德奧的主要城市鄰近歷史悠久的林地，可能承受可觀的遊憩壓力，在如阿爾卑斯山脈或喀爾巴阡山脈的山區，森林管理與訪客造成壓力皆與他處不同，且必須納入策略性規劃。值得一提的是，南部的主要遊憩型態是大型家庭野餐，與北部截然不同。（Bell, Cieszewka & Castro, 2009）

（四）遊憩規劃流程

空間規劃的層級可分為從國家和區域性策略規劃，到土地管理機關或社區導向規劃，最後再到用來滿足遊憩需求且不過度衝擊環境的詳細場址規畫。作為其中的要角，遊憩規劃應被視為一個持續性、對話性且具適應性的循環過程，不只需要專業指引與支持、融入公眾參與，同時還需要根據國家與地區的規範，提供符合在地條件的解決方案。

Bürger-Arndt & Bell（2009）指出，在永續多功能林業框架之下，遊憩規畫有四條準則：（一）保護森林的自然與文化特徵、（二）避免遊憩活動對生物多樣性與自然環境造成負面影響、（三）提出並評估更審慎對待自然環境的替代方案；（四）在森林經營與木材生產中，兼顧並尊重遊憩需求與要求，詳細步驟如下：

步驟關鍵問題
範疇界定區域的疆界為何？該達成什麼（專案的初步目標）？需要納入哪些上位指令、規範、願景與目標？有哪些既有經驗與計畫可能影響森林遊憩？自然、行政、經濟與文化條件為何？區域內的重要行動者是誰？利害關係人是誰？最重要的遊憩潛力與明顯威脅為何？目前有哪些可用的資料/資訊？其格式與來源為何？需要收集哪些資料，應如何收集？
資料蒐集森林遊憩的自然與文化潛力為何？即自然與文化特徵對特定遊憩活動的適合性，以及其對活動的敏感性？既有的遊憩基礎設施與供給的性質與品質如何？是否引發不良影響或問題？近期的遊憩需求與活動情況為何？有哪些正向與負向的影響？區域內重要行動者/利害關係人對森林遊憩與觀光發展的主要看法與認知為何？他們看到哪些問題、衝突、機會與威脅？  
資料分析與評估遊憩基礎設施中具自然與文化的潛力點/吸引點，與遊憩/訪客活動的空間分布情況如何？在遊憩基礎設施、訪客活動與期待，與環境/自然保育目標之間，可能面臨哪些威脅與衝突？原因為何？森林遊憩在永續目標上有哪些優勢與劣勢？擬定潛在的分區概念草案。
願景與目標的修正營運目標為何？應達成哪些事項？何時、何地、如何達成？這些目標是否符合國家與歐洲層級的法規/政策？是否獲得公眾支持與接受？
行動計畫與配套措施需要做什麼？由誰、何時、何地、如何執行？成本是多少？可能由誰負擔？預期效益為何？時間框架與進度為何？
執行、運作與管理
監測與評估應監測哪些內容？如何、何時、何地、由誰進行？適當的標準與指標為何？時間框架與預算為何？措施是否成功、目標是否達成？若未達成，問題出在哪裡？障礙與威脅為何？
修訂哪些應被修改、以不同方式進行或刪除？是否需要重新考慮部分目標？

表三：規劃流程的關鍵步驟（Bürger-Arndt & Bell, 2009）

附帶一提，在資料蒐集、資料分析與評估、行動計畫部分，Bürger-Arndt & Bell（2009）列舉了以下需要注意的項目：

資料蒐集

  • 岩石與土壤：有些土壤類型更容易受到侵蝕，如砂質土或黏土，有些岩石則非常堅硬且不易被侵蝕。
  • 地形圖：各類地形與坡度不僅影響進入的便利性，也決定其適宜的活動類型，並可能形成觀景視野或營造空間上的圍合感。
  • 水文：水體的存在可能成為重要吸引力，但排水狀況會影響不同地區的可達性與適性。水溫、水深與水質也會影響水域是否適合作為各類遊憩活動的場域。
  • 生態：自然或半自然植被、森林群落型態（結構與組成）、重要棲地或動植物群落的存在都很重要，因為這會影響哪些地方適合或不適合進行遊憩活動，哪些地區應該劃設保護區，或在哪裡能找到良好的野生動物觀察點。
  • 文化遺產：歷史或考古資源可能強化地方感（spirit of place），成為吸引遊客的特色，或者在大量遊客或某些活動下容易受損。
  • 景觀特徵：包含影響視覺或美學品質的因素，如噪音干擾、特殊的景觀特色與焦點、觀景點及其他視覺元素。
  • 可達性與交通：作為觀光客，民眾需要能夠從居住地或住宿地點抵達遊憩區。因此，必須理解道路與交通系統。對某些人來說，大眾運輸非常重要，且出於永續考量，應盡量減少汽車使用。因此需要繪製所有交通連結圖，包括區域內外的接駁系統。
  • 遊憩基礎設施和供給模式：主要的進入點與設施集中地（如停車場、露營與野餐區、休息區、自然步道、教育設施與其他景點）會引發不同遊憩活動，這些活動可能彼此干擾，並影響自然環境。分析可達性與既有設施，能幫助協調、調整遊憩供給並評估其影響。
  • 遊憩活動模式：透過遊客監測可獲得更多質化與量化數據，了解實際的遊憩需求，以及其可能造成的環境影響。學界以開發出不同的監測方法與調查工具並應用於此。
  • 遊憩與觀光供給的脈絡：規劃區域並非孤立存在，其他地主或業者可能也提供遊憩與觀光機會。我們需要辨識並評估這些機會，以確定它們是否能為訪客（例如入住飯店的遊客）提供補充機會，或反而形成競爭。
  • 火災或其他災害的風險：在某些地區，遊憩活動可能對景觀帶來嚴重風險，例如火災。因此危害評估等級可能是必要的資訊層。

資料分析與評估

  • 區域的吸引力：利用地形、水文、植被、文化遺產與景觀特徵等資訊，建立景觀特徵與特定吸引力的地圖。由於不同的景觀特徵與地景代表某些休閒類型更適合於某些地點。例如，特定的自然與文化景點（如觀景點、瀑布、巨岩或文化歷史遺址）能進一步提升區域吸引力，而噪音等外在干擾則會破壞遊客的體驗。
  • 自然保護價值與敏感度/脆弱性：依據不同活動所造成的影響，主要使用棲地與自然遺產圖層，其次結合水文與可能的地質與土壤。在特定情況下，亦需評估火災或其他危害造成的風險，最終產生一張顯示對不同類型休閒活動敏感程度的地圖，例如動力遊憩活動或水域遊憩活動。
  • 一個區域在不受限制情況下的遊憩潛力：利用所有數據層，評估不同休閒活動的適宜性。例如，地形圖可建議山地自行車的最佳地點，水文圖適用於划艇與游泳，森林覆蓋圖與地形圖適合越野滑雪，無障礙地形圖則適用於行動不便者。同時，考量現有的休閒設施可提供更多資訊，以判斷適當的遊憩機會供給，並提出這些設施是否位於適當位置的問題。

行動計畫

  • 保護措施：當我們必須維護或保護森林在遊憩或自然保育上的實際價值時，需採取此類措施。這意味著需要進行某些類型的森林經營，以維持其價值，例如禁止皆伐，或將遊憩活動限制於不需特定基礎建設（如步道建設）的範疇。
  • 發展措施：旨在改善或最佳化森林遊憩吸引力與適宜性的措施。這可能包括森林經營活動，例如疏伐或選擇性伐木，以打開密林或視野上的空間，並建設步道或其他遊憩設施以保護景觀，例如在濕地上架設木棧道。亦可包括在居住區附近開發或創造新的森林區，以提供更佳的休閒機會。
  • 復育措施：針對因遊憩使用而受損的森林區塊，為了消除對自然環境或休閒本身的干擾、負面影響或損害而必須採取的措施。例如，當現有休閒活動被證明不相容（衝突區域）時，需移動或限制其活動。在其他地方則可能需要重建步道或路徑。森林經營活動亦可能包括火災後的重新植林，或侵蝕區的復育。

三、2030年歐盟林業策略（the EU Forestry Strategy for 2030）

近年由歐洲森林研究所發布的文獻中，也就是在2021年採用的歐盟林業策略，Pecurul-Botines et al. （2023）列出四大項目標，第一項「在永續發展的原則下，支持森林的社會與經濟功能，以促進農村地區的繁榮並推動以森林為基礎的生物經濟」之中，即有「培養技能並賦能人民，以實現永續的森林生物經濟發展」這一項行動方案。文獻中提到，新的綠色就業機會已脫離傳統的初級產業（生產）工作，涵蓋多樣的森林生態系統服務管理，也能提升森林產業的競爭力，促進天然資源的永續管理，並支持氣候變遷調適措施。若與鄉村發展結合，歐盟林業策略建議的替代收入來源就是生態旅遊。

另一個行動計畫「提升對鄉村發展資金的利用率，並支持生態系統服務的補助機制」，強調森林的多重效益及其相互關聯性需要以跨領域且整合的方式進一步探討，目標是為永續且多功能的森林創造更多價值，並最大化其對社會的效益。其特別提到某些國家已設立針對文化生態系統服務的經濟誘因，芬蘭的「景觀與休閒價值交易（The Finnish Landscape and Recreation Value Trade）」制度補償在其森林中提供遊憩服務的林場所有者。在荷蘭，林場所有者只有在其森林全年大部分時間對外開放供民眾遊憩的情況下，才有資格獲得經營補助。德國1970年代聯邦森林法正式規定全民可進入各類型森林的權利，並提供森林經營的財政支持作為交換。

四、問題與討論

以台灣的山域遊憩活動的場域而言，〈山域活動定型化契約應記載及不得記載事項草案〉的解釋係：「山域活動包括山域健行、登山（上山、下山）、溯溪、溪降、攀岩及雪攀」，且由於絕大部分發生在國有林地或公有林地，較無歐洲的私有地與通行權問題，限制充其量就是保護區的承載量、部分與登山或交通路線重疊的私有地，以及有待觀察的傳統領域議題。

台灣約佔國土面積六成的森林稱得上是相當高，森林永續經營的概念也自2001年即從「加強造林及森林永續經營計畫」導入林政，最新的計畫則是「森林永續經營及產業振興計畫（114-117年）」，但分析其重視之經營面向則不脫生態系服務價值、振興山村經濟、推動「2050 淨零排放」、台灣永續發展目標，對山域活動相關大抵止於「自然步道發展與維護」（績效分為生態旅遊遊客數與帶動地方產值）和林道改善維護，遊憩體制視野則限制範圍為森林遊樂區和自然教育中心等。雖有提及2019年上路之「開放山林政策」，實際作為列出登山申請一站式服務平台、持續整建與維護步道與相關設施（如山屋改善）、落實相關法制及行政管理，卻未具體提及規劃事務，唯有向陽國家森林遊樂區結合嘉明湖國家步道整體改善，未來將以登山服務基地主軸的政策，是為山域活動結合現有遊樂區的首例，值得注意。（林業及自然保育署，2025）

另外，排除體制內遊憩（國家森林遊樂區、平地森林園區、環境教育）之後，以自然步道系統預估提供民眾戶外遊憩及健身運動機會，每年 390129萬人次，每人一趟步道遊憩花費以 200 元計算，價值共計7.8億元。在經費需求部分，森林育樂工作僅計算森林遊樂區暨平地森林園區，除認同其遊憩功能所得經濟收益外，尚包含提昇國民健康、國土保安、水源涵養、景觀、文化、教育等公益價值（林業及自然保育署，2025），對體制外步道的益處則未加著墨。事實上，體制外的遊憩也一樣能發揮提昇國民健康、文化、教育等公益價值，甚至可能以觀光旅遊的形式幫助區域經濟發展、提供就業機會，只是囿於定義未明之故而不受承認罷了。

若將台灣的森林計畫與前述章節的歐洲森林遊憩規劃相比，不難發現台灣的森林遊樂區與美國頗為類似，即讓遊憩成為部分區域中最優先的項目。從歷史上來看，1958年的台灣省政府即將森林遊樂區視為林地多邊用途的一部分，且同年派代表出席第五屆以森林多目標利用為主題的世界森林會議，但要等到1964年沈家銘局長接手後才倚仗著收入良好大力發展，1969年更派員赴美、日、加研習森林遊樂（王國瑞，1985），或許能回答為何類似美國森林遊憩制度，然而一項遺患就是正式遊憩規劃僅限於森林遊樂區，無多加理會界外林地多目標經營（含遊憩）的動機。事實上，在生產木材功能淡出林業保育署核心業務之後，乃至於進入永續林業的時代，體制外遊憩作為森林生態系服務的重要一環，生產木材為主的《森林法》卻一直未獲改革，實是憾事一樁。

再以歐洲森林遊憩規劃的視角切入，森林遊憩需求的監測在台灣不甚明朗，因為學術研究主要集中在探討遊客行為、遊客量、永續經營、及遊憩治療等領域，多以國家森林遊樂區的遊客為研究對象（鄒代萱、李宗鴻，2008），界外的調查則數量稀少。雖然嘉明湖一帶的遊憩衝擊早在2007年即有媒體報導2，但要等到多年後才出現針對嘉明湖一帶的生態、遊憩衝擊、滿意度、管理方法等調查，雖然可視為地方性的場域調查，但全國性的調查仍是曖昧不明。歐洲森林遊憩與自然旅遊整合程度高，台灣的遊憩調查卻分散於觀光署的台灣旅遊狀況調查與體育署的運動現況調查，且並無針對森林遊憩設計。例如觀光署（2025）的旅遊狀況調查顯示，雖然有下滑的跡象，國人旅遊時主要從事的遊憩活動仍以「自然賞景活動」比率最高（57%），最喜歡的遊憩活動也是「自然賞景活動」最高（39.2%），其中森林步道健行、登山、露營、溯溪所佔比例分別達39.9%與13.7%。至於體育署（2025） ── 同時也是登山活動的主管機關 ── 的運動現況調查則顯示，民眾主要從事的運動類型為「戶外活動」（ 78.7%），戶外活動包含了散步/走路/健走、騎單車、爬山、慢跑、釣魚、飛行傘、飛盤、極限運動等，有運動的民眾最主要從事的運動項目中，爬山居於第三名（12.4%）。所以從政府機關的數據統計顯示，運動與觀光各行其政而缺乏協調，更全面的森林遊憩需求監測需要跨部門協作，或由林業保育署挹注更多的資源來執行。

以森林遊憩與自然旅遊的機會供應而言，對台灣的現狀幫助有限，原因一是森林遊樂區數量已進入穩定期，原因二是台灣山域可供開發之腹地有限，但倘若以登山健行或更多元的山域活動作為切入點，輔以遊憩需求監測，相信仍可以找出值得規劃改善的遊憩機會，如國際上日益流行的越野自行車與山徑越野跑活動。至於在森林遊憩與自然旅遊的策略性規畫上，因為除森林遊樂區外缺乏顯著的遊憩策略或觀光計畫，台灣模式偏向Bell, Cieszewka & Castro列舉的第二種，也就是制定特定的遊憩策略，但對於本文所探討之「界外遊憩」則無策略可言，更不會放在社會脈絡中評估或考量其經濟效益。缺乏法源與定義的後果，就是即便民眾為了一趟商業登山行程支付破萬元的團費給嚮導業者與/或協作業者，主管機關卻絲毫無法有效統計經濟效益。 歐洲的遊憩規劃流程可能是最值得台灣借鏡的一環，因為台灣的遊憩規畫經驗大致集中於森林遊樂區，自然步道的建置目標則是： （一）以步道系統為脈絡，串聯各地旅遊區及景觀據點；（二）結合文化創意產業，展現區域特色風貌；（三）均衡建置五大向度，完善發展整體系統；（四）充實環境教育內涵，加強人與自然互動；（五）導入公私協力機制，開啟多元參與，並且可以在發展策略中看到訂定步道設計規範，依不同資源潛力與限制條件，建立不同強度之服務設施，發展多元型態之步道生態旅遊活動等字句，尤以「除步道路體實質整建外，適時適地配合整理營造可視景觀，充實緊急救難醫療等設備，以備不時之需，並加強步道沿線環境及設施安全。同時於步道接合景觀道路、林道之適當地點，設置符合環境條件之公共、服務周邊設施」一段話最為相關（林業及自然保育署, n.d.）。然而，就如同Bürger-Arndt & Bell（2009）所介紹的遊憩規畫重點前三項，保護森林的自然與文化特徵、避免遊憩活動對生物多樣性與自然環境造成負面影響、提出並評估更審慎對待自然環境的替代方案，自然步道作為一個體制，並未滿足完整遊憩規劃的要素。

五、結論與建議

以歐洲源遠流長的森林法而言，歷代的頻繁修正皆會反映新的社經、環境趨勢，結果之一就是各國的森林法對策略性規劃的採用程度、結構和內容各有不同，但大體上在2000年左右就往多目標森林管理邁進，重視永續森林管理和公眾參與（Bell & Petursson, 2009）。鏡頭移到台灣，1990年發布之〈台灣森林經營管理方案〉亦寫道：「國有林事業區之經營管理，應依據永續作業原則，將林地作不同使用之分級，以分別發展森林之經濟、保安、遊樂等功能」（行政院，1997），但其中的「遊樂」二字放在當今的山域遊憩現狀，未免有畫地自限之嘆 ── 因為人民對森林的需求顯然超出了森林遊樂區的範圍，從戰後百岳訂立到近年如戒茂斯等體制外路線風靡一時，皆是法規跟不上時代發展的證據。

參照歐洲的模式，台灣需要一份森林的策略性規劃，如Bell, Cieszewka & Castro（2009）所介紹，此規費需與社會、經濟、文化的脈絡相關，無論是專門針對遊憩與觀光，還是納入更廣泛的林業或土地利用規劃。森林休憩規劃策略——從區域到國家層級——都是極為重要的工具。這些策略有助於辨識並解決衝突，同時也能因應社會在休閒與遊憩趨勢及驅動因素上未來可能出現的變化。再者，休閒與遊憩的趨勢持續變動下，未來二十年間有幾項關鍵因素將影響戶外活動，包含森林遊憩。因此，森林休閒與自然旅遊的提供者必須持續評估需求的變化，並不斷檢視可進入的森林與相關設施的供給情況，以確保休閒基礎設施的投資與維護，同時讓大眾能夠不分地區、收入或身心條件，都有機會參與多樣化的活動。那些能有效監測需求與供給的國家，往往更能爭取資源發展休閒，因為他們能清楚展示森林遊憩與自然旅遊對社會的需要與價值。（Pröbstl et al., 2009）

根據本文所議論的主體，我提出以下建議：

  • 森林遊憩需求需要全國性的調查：台灣目前對登山健行或其他山域戶外活動的調查業務分散於體育署與觀光署，並未體現森林遊憩與自然旅遊為一體兩面的精神，就連登山人口的數量都從未有正式的官方數據，所以應該執行全國性的遊憩家戶調查計畫，全面瞭解人民對森林遊憩的需求，對制定後續政策才有實質幫助。建議體育署/運動部、觀光署與場域主管機關應協調調查台灣人民對森林遊憩的需求。
  • 需要登山健行作為一種生態旅遊的定義與調查：文中所舉之森林永續經營及產業振興計畫，最大的盲點就是在統計遊憩總效益或推估效益的時候，完全沒有考量登山產業的存在。例如嘉明湖一帶嚮導、訂餐、露營服務興旺多年，甚至網路上能查到多家業者網站、粉專上明碼標價，政府卻連基本的數據都收集不到，實是管理上的一大失職，也對發展生態旅遊毫無幫助。即使行政院屬意觀光署管理商業登山（浦忠成、賴鼎銘，2023），這類業者至今卻仍處於定義不明的情況中。
  • 增設新種的「國家健行區」或「野外遊憩區」：舊觀念將森林遊憩想像為開發設施完善的森林遊樂區，供大眾育樂之用，但若是看西方國家的作法，例如美國森林計畫的分區會依照遊憩機會序列（Recreation Opportunity Spectrum, ROS）設立原始（primitive）與半原始非動力（semi-primitive non-motorized）區域，限制與管理其中的設施、人數、商業活動等，並鼓勵負責任的遊憩。唯有將界外遊憩熱區也設為一種形式的保護區，才能妥善回應社會對森林的遊憩需求、回饋地方並保護自然環境與生態不受毀傷。這類保護區符合國際自然保育聯盟（IUCN）第五類或其他有效區域保育措施（OECM）的定義，採用遊憩機會序列與遊憩管理框架（如LAC或VUM）管理，並重視地方與公眾參與，預期將能補充「步道」視野的不足之處，且增加台灣的保護區面積。一個範例是由芬蘭國營企業Metsähallitus（直屬機關為農林部與環境部）經營的國家健行區（national hiking area），同時為Natura 2000網絡的一員。
  • 承上，建議林業保育署在森林計畫之中，視「界外遊憩」情況制定策略，同時也需重新檢視現行保護區內的遊憩情況：本文舉出的歐洲模式可鑑，「永續森林管理」支持著經濟、環境、社會三個領域的永續發展，遊憩需求屬於社會領域，但也不可忽視其商業面向與環境衝擊面向。當體制外的某森林區域開始吸引大量遊客且具備可預測的遊憩模式與商業模式，一部傳統林業早已退居配角、理應重視森林生態系服務的森林計畫卻不納入考量，林業保育署作為場域主管機關應當善盡其責，仿效先進國家導入遊憩監測與評估的流程，方為國家與人民之福。至於處於保護區範圍內的遊憩，也同樣需要重新審視遊憩規劃並擬定策略。

引用文獻

英文

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中文

  1. 統計地區分類（NUT）為歐盟區域統計統一命名法，其中 NUTSX 為 NUTS2「地區層級」與 NUTS3「市鎮層級」之間的混合層級）之人口資料，並套用至 100 公尺 × 100 公尺的網格中進行空間分布推估。 ↩︎
  2. 天使之淚｜嘉明湖面臨嚴重的遊憩壓力 – 我們的島：https://ourisland.pts.org.tw/content/870 ↩︎

本論文由作者發表於2025年全國登山研討會，有著作權，侵害必究。

本文榮獲2025年度全國登山研討會登山文賞優選獎。

延伸閱讀：https://mountainurbanite.com/category/topic-collection/mountain-policy-research/

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