美國有個荒野法(Wilderness Act)，簡單來說，就是被定義為荒野的廣大土地皆為美國人民所共有，但會由聯邦政府下的國家公園管理局(National Park Service)、美國林務署(US Forest Service)、美國魚類及野生動物管理局(US Fish and Wildlife Service)、美國土地管理局(Bureau of Land Management)在轄區重疊處各自管理。
今天我就來介紹一下太平洋彼岸林務署的使用配額管理制。
為何會有使用配額管理？因為荒野法原則上禁止在野地中執行商業服務，而且還嚴格的很：只要是換取金錢的任何使用或活動、廣告行為都不行，也不管你的本意是不是營利(國家公園管理局的定義與此大抵一致)。例如有個非營利組織要帶一群人去荒野地帶健行，只要收了任何形式的入場費或參與費，就算是違法行為。
然而法規中也說，只要管理單位判定商業活動「適合」在某處發生，就可以開放。簡單來說，就是管理者要先說服自己──比如說有業者想要帶領客戶到山區健行，他可能會認為這種活動具有一定風險，需要嚮導的專業知識才能安全進行，這就是綠燈。
但論及管理，就沒有主觀的空間。當局通常會準備一份「需求評估書(Needs Assessment)」來分析商業行為是否為必要，這又是為何呢？因為管理者要考慮的面向很多，一個商業活動，要如何保障荒野的存續、符合荒野管理的目標、支持荒野的公共利益，其實才是管理的根本緣由所在。換句話說，荒野既然是大眾的公有財產，拿公有財產營利，即要對環境及公眾利益負上更多的責任。
所以需求評估書的存在，就是要讓管理單位能瞭解大眾對商業服務的需求有多少。手段有很多種，例如分析現在和過去的使用量、趨勢，做訪客偏好的問卷調查，拿其他單位的數據來參考等等。
大角國家森林(Bighorn National Forest)的案例研究
大角國家森林位於美國懷俄明州北部，幅員遼闊，面積超過4,500平方公里(大概是一整個花蓮縣)，是美國的一個自然保護區。2006年時當局為林區做了一份分析報告，釐清嚮導服務的必要性和休閒使用配額制度。
開宗明義，這份報告就指出人口增加、觀光發展、民眾對戶外活動的興趣、對戶外活動多元性的需求，都讓公有地承受越來越多的使用壓力。由於趨勢未有減弱的傾向，土地的管理者認為，基於保護環境的固有責任，他們應該要更妥善地分配有限資源。
然後是兩個很有趣的「捫心自問題」，但這也確實是美國人在評估管理辦法時的核心精神。
1. 在什麼時候，持續性的休閒使用會讓訪客所追求的體驗品質*降低？
2. 在什麼時候，休閒使用會對自然資源造成不可接受的影響？
‧體驗品質*：美國林務署的定義為，荒野是一個讓我們能體驗「自給自足(self-reliance)」、「孤獨感(solitude)」的地方。
當局將林區劃分為65個區域(compartment)，大致上由地形特徵(山脈)和水系分隔，然後用電腦模型、地形參數(岩石、植被區等)計算區域中適合從事活動的地區，以及該區域的乘載量。基於學理的計算方式，也令筆者印象深刻，像是被列為原始荒野(pristine wilderness)的地域，每英畝的乘載量是0.001-0.002 PAOT(同時段在當地的總人數)，半原始(semi-pristine)的荒野若含有高山區域(alpine)，每一千英畝的乘載量則是4 PAOT。
「醫藥之輪(Medicine Wheel)」是園區內一處美洲原住民的聖地，也是國家歷史地標(National Historic Landmark)。 Photo credit: By U.S. Forest Service Photo – http://www.fs.fed.us/r2/bighorn/, Public Domain, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=3358774
在算出了一個區域的乘載量之後，管理單位開始思考如何以區域為單位，分配給大眾(general public)、準公共機構(semi-public institution)和商業休閒使用(commercial recreation use)三個群體。
當然，沒有區分，就談不上管理，所以當局有一套接受業者申請的系統，然後將目前的持證人悉數公開列出，並註明他們獲准從事的活動類型，像是打獵、射箭、釣魚、機動雪橇、騎馬、健行等等。準公共機構另分有三種類型：機構性(復健中心、宗教團體、夏令營等)、教育性(學校、俱樂部、政治團體等)和非營利。
報告中特別指出，「配額制度並沒有黃金比例存在 … 在乘載寬裕的地方，配額比例不會成為問題，但當需求超過乘載量，誰能拿到餡餅裡的幾成就成了關鍵問題」。
官方考慮的因素有很多，例如提供的服務是否依賴當地資源、大眾權益會不會受嚴重影響、野生動物管理、與其他資源使用群體的衝突、服務的客戶類型(例如行動不便者)、森林護管的目標、地形、交通距離、安全、商業和大眾使用的歷史模式、是否需要導覽等。
至於當局採用的配額制度，單位並不是台灣人熟悉的山屋鋪位和營位，而是服務日數(service days)(筆者註：推測這是因為林區腹地寬廣之故，和臺灣山區的特色不同)。也就是說，業者會獲得一個季度執業服務日數的上限。在這份報告裡面，管理單位將以馬匹為移動工具的露營/釣魚、趕牲口、釣魚、多日健行歸為同一類，由於從數據上來看，數個區域中都沒有需求超過乘載量的態勢，所以不建議調整。
但至於其他的活動類型，像是單日騎馬、冰攀、狗拉雪橇等等，情況就不太一樣了。歷史上來看，它們的需求增幅不算高，但由於國家和地方的預測模型都指出它們會在接下來50年間有所成長，當局因而決定為每個區域皆設下10%的商業配額限制(且有靈活調整的空間)。
結論
綜上案例研究所述，我們會有以下發現：
- 美國國家森林的生態乘載量是精密計算的結果。
- 對公共資源的使用上，有區分使用者群組的必要性。
- 公共資源的使用競爭程度是配額制的先決條件。
- 當局會依照時勢需要，根據收集到的數據及官方預測調整規範內容。
我們可以再思考看看，有那些地方是值得我們借鏡之處。
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